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浅议贯彻执行《归侨侨眷权益保护法》的难点
张家界市侨联
《中华人民共和国归侨侨眷权益?；しā罚ㄒ韵录虺啤肚确ā罚┦?990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，根据2000年10月31日第九届全国人民大会常务委员会第十八次会议《关于修改<中华人民共和国归侨侨眷权益?；し?gt;的决定》修正。这是一部专门?；す榍惹染烊ㄒ娴姆?。
回顾《侨法》颁布实施二十年来，在市人大监督指导下，在各级党委政府的重视领导下，我市侨联始终把贯彻落实《侨法》作为依法护侨的根本，在督促《侨法》实施、严格执法维护侨胞权益、凝聚侨心，争取侨力等方面做了大量卓有成效的工作。随着市场经济体制的发展和改革开放的深入，国内外侨情出现了许多新情况、新问题，全国人大第九届第十八次常务会议又于2000年10月31日通过了关于修改《侨法》的决定，这标志着侨务法制建设进入了一个新的发展阶段。新的《侨法》充实了权益保护的内容，突出了侵犯权益所承担的法律责任和追究，进一步明确了政府主管部门在维护侨益方面所具有的职权。围绕深入贯彻实施《侨法》修正案，我市侨联坚持以邓小平理论、 “三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，重点在深化和完善依法护侨上下功夫，有效地维护归侨侨眷合法权益，热心为归侨侨眷和来张家界创业落户的侨胞、侨商、新移民业内人士服务，促进了我市经济建设发展和对外开放环境的改善。
总结《侨法》实施20年来的经验和教训，我们有许多感慨，觉得20年的历程崎岖坎坷，觉得《侨法》的贯彻实施难点不少。具体讲，有三大难点：
第一个难点：思想认识不统一，执法行为不规范
本来，?；す榍?、侨眷的合法权力和利益，是《侨法》的立法宗旨。但是，由于多年来的政治体制、社会意识和思想观念的影响，对归侨侨眷和海外侨胞的认识不统一。每当提起“?；す榍惹染烊ㄒ妗钡幕疤?，便有三种错误观念滋扰着：
一是“特殊公民论”。他们把归侨侨眷和海外侨胞从中国公民的层面上分裂出来，把维护归侨侨眷和海外侨胞的权益与维护人民群众利益割裂开来，对立起来。有的把到国外留学者与在国外长期居住和取得外国藉者，都认为是华侨或外籍华人，把他们在国内的父母兄弟称为侨眷。其实，《归侨侨眷权益保护法》第二条已经明确规定：归侨是指回国定居的华侨?；仁侵付ň釉诠獾闹泄?。侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。本法所称侨眷包括：华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姊妹，祖父母，外祖父母，孙子女、外孙子女，以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。国务院关于侨法的实施办法第三条规定，华侨、归侨去世后或者华侨身份改变后，其国内眷属原依法认定的侨眷身份不变。依法与华侨、归侨及其子女解除扶养关系的，其原依法认定的侨眷身份丧失。这就确定了华侨、归侨、侨眷的法律概念和适用该法的侨眷范围。华侨是我国侨务法律、法规适用的主要对象。法律规定华侨概念应具有以下三方面要点：
1、华侨是中国公民。在国外，中国公民的标志是具有中国国籍。中国国籍是中国公民的法律资格，是中国公民作为隶属于中国的一种法律身份，是中国政府对在国外中国公民施加外交?；さ姆梢谰?，体现了华侨与祖国的法律关系。我国《国籍法》规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”。这就是说，我国不承认具有中国国籍的人同时具有外国国籍，也不承认具有外国国籍的人同时具有中国国籍?！豆ā坊构娑ǎ骸岸ň油夤闹泄?，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍?！币簿褪撬?，已经加入或者取得外国国籍的中国血统的人已经不是华侨，而是通常人们所说的外籍华人。国籍不同是华侨与外籍华人的基本区别。 在华侨国籍问题上，我国政府的一贯政策是：赞成和鼓励华侨自愿加入侨居国国籍，凡已加入侨居国国籍的，便自动丧失中国国籍；对于不愿加入外国国籍的华侨，我国政府尊重他们的意愿和选择，不赞成强迫他们改变国籍，并要求侨居国政府尊重和?；に堑恼钡娜ɡ屠?。华侨作为中华人民共和国的公民，享有我国宪法和法律规定的公民的权利，也应履行宪法和法律规定的公民的义务。当然，由于华侨侨居国外，宪法和法律上的权利义务的实现，与国内其他公民的权利义务的实现会有所不同。
2、华侨是在国外定居。是否在国外定居，是华侨与在国外其他中国公民的主要区别。我国驻国外机构工作人员、留学生、访问学者、各种临时出国人员、劳务出口人员以及经常在边境出入的边境居民，因为他们并非在国外定居，所以他们不论在国外居留时间多长，都不是华侨。所谓定居，是指在国外已经获得长期或永久居留权并事实上已在国外居留。这个居留资格，包括外国政府批准的合法定居和已被外国政府认可的事实上定居?；仁侵付ň釉谕夤闹泄?。外国是指中国领土以外的国家和地区。香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分割的部分，台湾更是我国神圣领土不可分割的一部分。所以居住在香港、澳门特别行政区和台湾地区的中国公民就是香港、澳门和台湾同胞，而不是华侨。他们移民到外国定居并取得居住国家永久居留权后才是华侨。
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3、外籍华人待遇是否享受华侨某些待遇问题。我国《国籍法》规定，外籍华人不是华侨。但他们曾经是华侨，国家对他们正当权益?；さ哪谌菔欠裨谒侨爰?，还可继续保留。在实际工作中对此看法：一是认为可以继续保留他们是华侨期间国家规定的正当权益的内容。其理由是华侨的正当权益的?；な怯辛缘摹＠缁仍诠谕蹲实恼比ㄒ娴谋；?，国家不因其本人是否在投资期间改变国籍而取消对其正当权益的?；?，其他权益的?；ひ惨源死嗤?。二是认为要实行区别对待的原则。即国家对华侨的正当权益的?；ず痛龅南碛校诨热爰?，有的权益和待遇可以继续保留，有的权益和待遇就不应保留。国家法律?；せ仍诠獾恼比ㄒ嬲獠糠帜谌?，因华侨改变国籍，就不应当继续给予?；?，而在国内的正当权益和待遇的内容可视情况给予保留。 关于归侨的概念及法律特征。“归侨是指回国定居的华侨?！闭馑得鳎汗榍染哂幸韵路商卣鳎?br /> 1、 非华侨的中国公民回国不是归侨。我驻国外机构工作人员、留学生、访问学者、临时出国人员、劳务出口人员以及经常在边境出入的边境居民，他们并非在国外定居，所以他们不论在国外居留时间多长回国定居，都不是华侨。
2、华侨回国定居的才是归侨。在国内定居，这是归国华侨与国外华侨的重要区别。临时或短期回国居住的华侨，均不属归侨。这说明，归侨也已不同于海外华侨，他们已是国内公民的一部分，与国内其他公民一样，完全享有宪法和法律规定的公民的权利，履行公民的义务。 关于侨眷的概念与法律特征。侨眷是华侨或归侨在国内的眷属。侨眷有广义的侨眷和法律意义即法律上的侨眷的区别。广义的侨眷是泛指华侨、归侨在国内的眷属，即凡华侨、归侨在国内的配偶、直系、旁系血亲，直系、旁系姻亲以及与华侨、归侨有收养关系的人，都可包括在内。法律上的侨眷是指与华侨、归侨有着法律上权利义务关系的眷属。法律上的侨眷，一是必须以与华侨、归侨具有一定的人身关系和经济上依赖关系为前提，即必须是与华侨具有基于婚姻、血缘和收养关系而产生的眷属关系，没有这个眷属关系就不成其为侨眷；二是必须是法律调整的社会关系。即法律上的侨眷关系必须是与华侨、归侨具有法定的权利义务的关系。关于侨眷身份的消失问题，实施办法作出了规定。即法律上的侨眷是以与华侨、归侨具有一定的人身关系和经济上依赖关系为前提，当这个前提不复存在时，基于这个前提所产生的侨眷关系当然消失，因而侨眷身份也应随之消失。但华侨、归侨去世后，其在国内的眷属仍应为侨眷。
基于上述认识，我们可以清楚地看到，无论是华侨、归侨，还是侨眷，都是中华人民共和国的公民，?；に堑暮戏ㄈㄒ妫导适鞘骨染庸獾闹泄裣碛杏牍诠裢鹊娜ê屠?，并无特殊化。
二是“照顾过时论”。这种观点认为，中国加入世贸组织后，世贸组织成员国之间经济贸易往来既然实行“国民待遇”了，就无需对对归侨侨眷和海外侨胞“根据实际特点，给予适当照顾”了。这是一种极为片面的观点。按照WTO的运行规则，尽管国家间的贸易壁垒已经消除，但国民之间却仍然存在着程度不同的差别，弱势群体仍然存在。对他们，除了民间关照外，更多的是国家要维护他们的合法权益。
三是“执法麻烦论”。持这种观点的人，把“用权”与“用法”对立起来、割裂开来，重行政权力，轻法制规则。说到底就是侨法观念淡薄。
上述三大错误认识是贯彻实施《侨法》的难点之一，也是执行《侨法》的最大障碍，必须清除。
第二个难点：机构队伍不健全，执法主体不明确
《归侨侨眷权益?；しā返谒奶豕娑ǎ跋丶兑陨细骷度嗣裾捌涓涸鹎任窆ぷ鞯幕?，组织协调有关部门做好?；す榍?、侨眷的合法权益的工作?！?nbsp;这里所指县级以上各级人民政府是指中央人民政府即国务院、省级人民政府和设区的市及县级人民政府，也就是说上至国务院下至县市人民政府都要负责做好?；す榍?、侨眷合法权益的工作。这条规定是《归侨侨眷权益?；しā肥凳┪夜芊ǖ诎耸盘跤泄毓裨焊涸鹦惺贡；せ鹊恼钡娜ɡ屠?，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益职责的具体化。确定实施侨务法律的行政主管机关是各级人民政府，既是新中国成立50多年来侨务工作实践的总结，是侨法实施的必然需要，也是今后更好地实施这部侨务法律的实际需要。县级以上负责侨务工作的机构是实施侨务法律的具体部门，是指县及县以上各级侨务办公室或侨务工作机构具有组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷合法权益工作的职责。法律赋予政府侨务工作的机构有组织协调有关部门做好?；す榍取⑶染旌戏ㄈㄒ婀ぷ鞯闹霸?。这不仅是对县级以上人民政府侨务机构职责的确认，而且也是对县级以上人民政府依法行使职权，组织协调有关部门做好?；で纫婀ぷ鞯谋Ｕ稀Ｖ员痉ú恢苯庸娑ㄕ任癫棵?，而只规定各级政府负责侨务工作的机构，是因为考虑到我国在地方机构改革之后，在归侨、侨眷较少的地区的市县不直接设置侨务办公室来专司侨务工作，而是由政府的有关部门或局室来综合管理侨务工作的实际。用“负责侨务工作的机构”这样的法律术语.更加切合实际和地方机构改革的需要。
《归侨侨眷权益保护法》第八条规定：“中华全国归国华侨联合会和地方归国华侨联合会代表归侨、侨眷的利益，依法维护归侨、侨眷的合法权益”。该规定体现以下几层含义：其一，确认中国侨联和地方侨联是具有法律地位的人民团体。全国人大常委会第一次在立法中对侨联人民团体的地位和作用做出规定，这是最高国家权力机关对侨联人民团体工作的信任。其二，确认中国侨联和地方侨联是代表归侨、侨眷利益的人民团体。依法行使维护归侨侨眷合法权益的职责。其三，确认中国侨联和地方侨联在维护归侨、侨眷合法权益中的职责。即中国侨联和地方侨联要承担起维护归侨、侨眷合法权益的责任。确认这样的职责，实际上也是要求其履行义务，即中国侨联和地方侨联要切实做好维护侨益的工作。该规定与《中国侨联章程》与党中央确定的侨联人民团体的性质、任务和地位是相符合的。
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中国致公党是以归国华侨、侨眷中的中上层人土为主要成员的政党，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的参政党。中国致公党由华侨社团美洲致公堂发起，于1925年在美国旧金山成立。长期以来，致公党为争取祖国富强和维护华侨的正当权益而奋斗；在世界反法西斯战争中，积极支援祖国的抗日战争。1947年5月，致公党在香港举行的第三次代表大会上进行了改组，从此走上了同中国共产党真诚合作、共同奋斗的道路，为新民主主义革命的胜利和中华人民共和国的建立，为社会主义革命和建设事业，为推进改革开放和祖国统一大业做出了积极贡献?？杉?，以《中华人民共和国宪法》为根本准则，开展保护华侨正当权益的工作和?；す榍?、侨眷合法权益的工作，这是中国致公党的重要职责和任务之一。致公党地方组织也是依照有关规定行使维护侨益工作的。 以上三大机构是《侨法》规定的执法主体，是维护侨益的主要组织。而这些机构（组织）不健全，队伍弱小是当前一个普遍现象。以张家界市为例。市政府虽有侨办，但人员配备不足。区县没有设立专门的侨务工作机构，侨务工作由民族部门兼做。侨联组织除一个区没有设立外，75%的区县都设立了侨联。但是，机构不健全却是一个普遍现象，除市侨联、慈利县和永定区配备有两名工作人员外，桑植县只有一名工作人员，势单力薄。各级侨联虽然都组建了法律服务中心，但大多是有其名无其实。我市虽然组建了中国致公党张家界市委，但除秘书长是专职外，其他成员都是兼职。为了解决这一问题，我们建议：一是各级党委政府要重视侨联组织建设，增加财政全额拨款事业编制，配齐专职工作人员。其中，市侨联至少要配备3名（1名专职主席、1名秘书长、1名文秘工作人员），区县侨联至少配备2～3人（1名领导，1～2名工作人员）；二是法律服务中心要有2～3名兼职律师接待投诉，释疑解惑。
第三个难点：业务经费不到位，执法活动难开展
贯彻执行《侨法》，虽然是侨办、侨联的正常工作，但都必须有经费作保障。执法宣传要摊位费，案件调查要旅差费，开个座谈会也要场租费、茶水费，开展活动都需要开支费用。否则，一切都是空谈。而我们的实际情况是，市政府侨办作为政府工作机构，经费按照政府系列标准予以安排，但由于地方财政困难较大，只能保证正常运转。区县就不一样，财政困难更大，只能保工资，业务经费基本没有安排，正?；疃惨孔约合氚旆āＷ魑和抛橹氖星厍攘?，经费更为紧张，有些正常开支都无法进行。这一状况，给《侨法》的贯彻执行带来了很大困难。
为了解决这一困难，建议：一是各级政府要对《侨法》的贯彻执行给予高度重视，每年安排一定数额的专款；二是各级侨联要开办实业，办好侨商会，自力更生解决经费不足问题。
来源：未知
作者：省侨联
编辑：肖静